Испания обладает богатыми и сложными конституционными традициями. Первая Конститу в этой стране была выработана в 1812 году Кортесами, вынужденными заседать в Кадисе во время сопротивления французской оккупации. Испанская история богата революционными событиями: лишь в XIX веке было пять революций, порождавших какие-либо акты конституционного уровня. С государственно-правовой точки зрения Испания всегда тяготела к монархической форме правления. Лишь две республики с непродолжительным сроком существования ( Первая в 1873 — 1875 гг., вторая — в 1931 — 1939 гг.) известны в истории страны. Современная конституционная история отправной точкой имеет смерть Ф. Франко, последовавшую 20 ноября 1975 года
В результате этого события в стране не образовался вакуум власти, потому что продолжали существовать институты прежнего авторитарного режима. Военно-фашистская Диктатура в Испании была установлена в результате мятежа и войны против республики, начавшейся в июле 1936 года. Конституционная легализация режима заняла почти тридцать лет и окончательное оформление франкистской конституции произошло лишь 10 января 1967 года, когда был промульгирован последний из семи основных законов. Совокупность этих законов вполне охватывала круг вопросов, регулируемых конституциями зарубежных государств.
Растянутое на десятилетия конституционное оформление политического режима объяснялось совсем не «темпераментом» его основателя Ф. Франко, а внутри — и внешнеполитическими причинами: желанием сбить недовольство внутри страны, стремлением придать видимость демократического государства в условиях внешнеполитической изоляции.
Франкистская конституция отличалась заметной оригинальностью; составляющие ее основные законы относились к основным только потому, что об этом указывалось в самом тексте закона. законосновным самим себя и четыре предыдущих; о том же говорили статья 30 Закона о принципах Национального движения, второе заключительное положение Органического закона 1967 г. Конститу могла дополняться или изменяться такими же законами. Сами основные законы не отличались «жесткостью» при изменении, хотя некоторые из них и поправки к ним принимались на референдуме.
специальный декрет Ф. Франко, изданный после принятия на референдуме Органического закона 1967 г., систематизировал основные законы, в какой-то мере «подогнав» их друг к другу. Форма конституции была удобна политическим силам, стоявшим в то время у власти. Сам Ф. Франко говорил: «Наш режим — режим открытой, а не закрытой конституции, готовой ко всем усовершенствованиям, которые требуются страной…».
Смерть диктатора не повлекла каких-либо немедленных изменений в государственном строе, но двумя последовательно существовавшими правительствами А. Новарро и особенно А. Суареса был взят курс на демократизацию общественной жизни. Программа правительства А. Суареса, опубликованная 16 июля 1976 года, содержала желание «установить демократическую политическую систему» с преобразованием конституции. подготовленный правительством законопроект о политической реформе был проведен с соблюдением всех требований еще действовавшей франкистской конституции; сначала было получено консультативное заключение Национального совета Движения, т. е. правившей партии — Испанской фаланги традиционалистов и хунт национал-синдикалистского движения, затем проект был принят Кортесами, причем их члены — прокурадоры приняли текст 18 ноября 1976 года 425 голосами против 72, т. е. с перевесом в 114 голосов сверх требовавшихся двух третей. В данном случае произошло событие нечасто встречающееся в истории: был принят закон, упразднявший существование Кортесов, а прокурадоры голосовали за ликвидацию собственных должностей. В декабре 1976 г. законстал восьмым, имевшим ранг основного закона.
законнекоторые демократические институты. В частности, первая статья этого акта гласила: «Демократия в испанском государстве основывается на верховенстве закона, на суверенитете народа. основные права нерушимы и их обязаны уважать все органы государства».1 законосновные законы и учредил практически новую структуру органов государственной власти. Был образован двухпалатный парламент — Кортесы, включившие Конгресс депутатов и Сенат. До этого двухпалатный парламент существовал только по конституциям 1912 и 1931 гг.
Избранные 15 июня 1977 г. новые Кортесы приступили к разработке конституции. Выработанный основной закон явился результатом консенсуса политических партий, представленных в парламенте, отражением компромисса между ними и совсем не свидетельствовал об отсутствии борьбы при подготовке проекта. В каждой из палат Кортесов было внесено более чем по тысяче поправок в законопроект, подготовленный комиссией из представителей различных политических партий. Конститу с самого начала разрабатывалась парламентским путем, а не была продолжением, развитием какого-либо проекта правительства, комитета экспертов или иного текста, подготовленного вне стен парламента. В результате такого способа выработки основной закон в наибольшей мере отразил соотношение политических сил, борьбу партий в Кортесах. О характере консенсуса говорят результаты голосования: во втором чтении 31 октября 1978 г. В Конгрессе депутатов из общего числа членов в 350 в голосовании приняли участие 345, из них 325 — отдали свои голоса за проект, 14 депутатов воздержалось и лишь 6 —были против проекта. В Сенате голосовало 239 членов, из которых за проект — 226, 8 — воздержалось и 5 — «против». немаловажно и то обстоятельство, что за проект голосовали все парламентарии основных политических партий страны. 6 декабря 1978 г. Конститу была одобрена на референдуме: 87,6% голосовавших высказалось «за» и только 7,8% — «против». В урнах оказалось 3,5% незаполненных бюллетеней и 0,74% — недействительных. значительный процент воздержавшихся от голосования говорил либо об индифферентности избирателей, либо о неприятии нового демократического режима.
Основной закон 1978 г. отразил как испанские традиции, так и впитал в себя зарубежный конституционный опыт — нормативный и доктринальный. Если первый из них выражался в заимствовании конкретных юридических норм, то второй — в форме включения в акт идей общего характера и во влиянии на законодателя при обсуждении и принятии основного закона Можно указать на влияние конституций ФРГ 1949 г. и Италии 1947 г. на разработку положений об автономии; соответствующих статей итальянской конституции на статус Конституционного суда; положений основных законов ФРГ, Италии, Португалии — на формулировку ряда прав и свобод граждан;
скандинавского конституционного опыта — на создание института омбудсмана («Народного защитника»); французской конституции 1958 г. — на порядок образования правительства;
французской конституции 1946 г. и германской 1949 г. — на институт ответственности правительства перед Конгрессом депутатов; шведской конституции 1975 г. — на значительное число элементов статуса главы государства.
Конститу 1978 г. в преамбуле и в первых статьях закрепила идеологические и политические основы испанского государства и полностью отказалась от структур, лежавших в основе франкистской модели. В качестве краеугольных принципов в ней закреплены права человека, демократический, социальный и правовой характер государства; в основу последнего положен национальный суверенитет, принадлежащий испанскому народу, от которого исходят все полномочия органов государственной власти. Для сравнения укажем несколько государственно-правовых идей франкистской доктрины, на которой строилось партии «Испанская фаланга», образованной в 1934 г. Х.А. Примо де’Ривера. первоначальная программа в несколько модернизованном виде была оформлена в качестве одного из основных законов Испании — «Принципы национального движения» от 17 мая 1958 г., которому должны были соответствовать все другие законы, включая и основные. «Мы будем делать все шаги, какие нужно, чтобы законными способами и в рамках Основных принципов всегда оставаться под одними и теми знаменами со спокойною силою на службе разума, справедливости и Испании» — говорил Ф. Франко 17 ноября 1967 г. при открытии 9-й легислатуры Кортесов.
другими словами, Основные принципы претендовали на бесконечное существование. Вот некоторые из этих принципов.
«Статья V. В качестве основы национальное содружество имеет человека, как носителя вечных ценностей, и семью, являющуюся основой социальной жизни; личные и коллективные интересы всегда должны быть подчинены общему благу нации, созданными прошлыми и живущими поколениями. В равной мере закон
Статья VI. Естественные ассоциации общества — семья, коммуна и профсоюз — базовые структуры национального содружества. Установления и корпорации иного характера, отвечающие социальным потребностям, с общими интересами, должны защищаться с тем, чтобы они могли эффективно участвовать в совершенствовании целей национального сообщества.
Статья VIL Испанский народ, объединенный в юридическую организацию, создаваемую постулатами власти, свободы и служения, образует национальное других основных законах, политической формой этого государства является традиционная католическая, социальная и. представительная Монархия.
Статья VIII. Представительный характер политической организации является фундаментальным принципом наших политических институтов. Народ участвует в выполнении задач законодательного характера и в осуществлении других функций, имеющих общий Интерес, через посредство семьи, коммуны, профсоюзов и различных объединений, признаваемых законом для этих целей. любая другая политическая организация, находящаяся вне этой представительной системы, будет незаконной.
Все испанцы будут иметь доступ к государственным постам и должностям в соответствии с их заслугами и способностями».
В отличие от французской 1958 г. и германской 1949 г. конституций, преамбулы которых являются их составными частями, испанская юридическая доктрина не рассматривает эту часть основного закона как имеющую обязательную юридическую силу. На преамбулы нельзя ссылаться при обращении в Конституционный суд или в обычные суды, но эта часть акта учитывается судьями при толковании конституционных норм, поскольку она указывает намерения, цели, положенные учредителями в основание конституции.
Если франкистская концепция говорила об участии народа в управлении государством через семью, муниципалитеты, «вертикальные профсоюзы» и другие «органические единицы», то конституция 1978 г. закрепила в качестве основополагающего принцип национального суверенитета, принадлежащего испанскому народу. Провозглашение такого суверенитета соответствует испанской конституционной традиции, поскольку основные законы 1812, 1837, 1856, 1869 гг. закрепляли такой же. Обобщающий термин «испанская нация» (ст. 2) подчеркивает единство, историческую, культурную и человеческую общность народа. Такое единство, однако, не препятствует созданию национальной автономии. Реализация принципа национального суверенитета осуществляется через участие испанских граждан в политической жизни. Участие имеет различные формы и может быть непосредственным, т. е. путем голосования на референдумах (конституционных и консультативных на национальном уровне — ст. 92, 167 и 168 основного закона) и при реализации права народной инициативы (ст. 87). Все же возможность граждан участвовать непосредственно на национальном уровне имеет ограниченное применение.
несомненно способствующей развитию демократии стала норма статьи 23 об участии граждан на всех уровнях представительства, что исключает возврат к франкистским построениям «органической демократии», основанных на концепции «органического» строения общества. При «органической демократии» изолированного индивида не существует; общество представляет пирамиду «живых организмов» — внизу находится семья, выше — местные или профессиональные сообщества, а на вершине — само государство — высшая сущность, но которая признает права составляющих «организмов». Пределы власти государства, таким образом, не ограничивались изнутри (как это следует из теории разделения властей), а устанавливались извне в результате существования полномочий у признаваемых государством социальных единиц. Эта «органическая» теория, сильно экстраполируя монархические структуры, вела к отрыву об выборного порядка формирования государственных органов. «Органическая демократия» была демократией групп; органы власти не были «заземлены» на избирательный корпус. Эта же «демократия» игнорировала существование политических партий.
«Перед лицом этой лживой демократии (т. е. демократии в странах Западной Европы — В. М.), которая аннулирует Личность, мы устанавливаем органическую демократию. Мы питаем отвращение к политическим партиям, потому что они разрушили Испанию… Для нас существование Родины не может быть передано на обсуждение людей; есть вещи, которые выше права людей…» И еще: «Новое испанское государство будет настоящей демократией, в которой граждане будут участвовать в управлении через посредство своей профессиональной деятельности и своих функций» — утверждал Ф. Франко.
Конститу 1978 г. напротив, институционализировала режим многопартийности (ст. 6). Политический многообразия страны. Провозглашение плюрализма ведет к признанию свободного образования и деятельности партий, но «в рамках конституции и других законов». Несмотря на эти ограничения, Конститу, однако, гораздо шире трактует партийную деятельность, чем основные законы ФРГ 1949 г. и Франции 1958 г. одновременно конституция институционализировала существование профсоюзов и предпринимательских организаций (ст. 7).
основной закон 1978 г. построен по классическому западноевропейскому образцу; он содержит основные структурные элементы, присущие актам такого уровня в этом регионе, и включает преамбулу, общие положения, раздел о правах и обязанностях, об основных принципах социальной и экономической политики, разделы об органах государственной власти, об экономике и хозяйстве, о территориальной организации государства, о Конституционном суде, об изменении конституции, а также дополнительные, переходные, отменяющие и заключительные положения.
Наиболее заметными в этом законе стали нормы о правах и свободах, о юридических и других гарантиях реализации конституционных предписаний в этой области, а также нормы об экономике и хозяйстве и международно-правовые статьи.
пятьдесят пять статей первого раздела из общего числа 169, составляющих основной закон, посвящены правам, свободам и обязанностям граждан. Первый абзац 10 статьи конституции содержит своего рода философское обоснование прав и свобод, которое зиждется на естественной теории их происхождения:
«Достоинство личности, неотчуждаемость ее неотъемлемых прав, ее свободное развитие, уважение к закону, правам других являются основой политического порядка и социального мира». Вокруг прав и свобод, как стержня, строится политическая и социальная организация Испании. Конституция провозглашает неотчуждаемость прав и свобод; правда в некоторых случаях действие ряда прав может приостанавливаться (ст. 55), но многие реализуются несмотря ни на какие обстоятельства. Статья 10 говорит и о том, что провозглашаемые права и свободы должны рассматриваться в соответствии с нормами Всеобщей декларации прав и свобод 1948 г., международными договорами с соглашениями, ратифицированными Испанией (т. е. и в соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г., а также в соответствии с многочисленными конвенциями и соглашениями, заключенными в рамках Совета Европы). И если ссылка на международные договоры и соглашения является обычным правилом, содержащимся в послевоенном конституционном законодательстве западноевропейских стран, то упоминание о Всеобщей декларации прав человека 1948 г. весьма примечательно, поскольку этот акт является всего лишь резолюцией Генеральной ассамблеи ООН, не имеющей юридической силы. Такое упоминание скорее указывает на желание испанского законодателя подчеркнуть важность прав и свобод, опершись на Авторитет Организации Объединенных Наций.
Свобода и равенство граждан и их групп, согласно п. 2 статьи 9 конституции, должны быть действительными и эффективными и в связи с этим государственные органы и службы должны создавать условия для обеспечения этих прав. Статьи 47 — 51 указывают некоторые гарантии для этого; правда, только в 50 статье прямо говорится о материальных гарантиях пенсионного обеспечения, а в других — об участии государства в реализации ряда прав и свобод. очевидно, что такое участие предполагает и материальные предпосылки.
В конституции содержится довольно разработаннаясистема юридических гарантий прав граждан. К ним относится обжалование в Конституционный Суд и в обычные суды. Обжалование в Конституционный суд производится в порядке процедуры «ампаро», заимствованной из латиноамериканской практики и существовавшей в республиканской конституции 1931 г. Эта процедура позволяет через Конституционный суд защищаться от покушений на права и свободы в результате издания государством, автономными сообществами, юридическими лицами, а также их чиновниками и агентами юридических или иных-актов материального характера. Статья 17 (п. 4 ) предусматривает и процедуру «habeas corpus», как специфическую форму охраны свободы личности; эта процедура состоит в немедленной передаче в распоряжение суда лиц, задержанных «незаконно». Конкретная реализация этой процедуры отнесена к ведению закона уровнем ниже конституционного. Еще один способ защиты прав граждан — обращение к Народному защитнику — испанскому варианту омбудсмана, назначаемому Генеральными кортесами (ст. 54 конституции). Это должностное лицо призвано защищать только права и свободы граждан; закрепленные в первом разделе основного закона, и оно не является гарантом соблюдения всех его норм, Народный защитник может возбуждать дела в Конституционном суде по мотивам неконституционности и в порядке процедуры ампаро.
Конститу 1978 г. — акт периода активного вмешательства государства в экономическую жизнь и эта функция со всей очевидностью закреплена в этом акте. В статье 38 наряду с признанием свободы частнопредпринимательской деятель в условиях рыночного хозяйства установлено обязательство государства гарантировать и защищать это право в соответствии «с общими экономическими требованиями и требованиями планирования», а в статье 128 признается «право публичной инициативы в экономической деятельности», а также говорится о возможности сохранения за государством определенных ресурсов и монополий. Специальный раздел (ст. 128 — 136) регулирует взаимоотношения государства и экономики.
Как известно, Испания как стала постепенно включать территории с народами разных исповеданий, языков, местных особенностей, расселившихся на Пиренейском полуострове. национальная проблема всегда была в Испании остра и злободневна. Конституция Второй республики содержала положения об автономии национальных районов, но гражданская война и франкизм прервали процесс национального строительства. Франкизм провозглашал политическую унификацию по двум, главным образом, причинам. Первая из них — идеологическая. Единство — условие могущества и независимости Испании. «Единство между людьми и между землями Испании незыблемо. Целостность . Родины и ее независимость — высшее требование национального сообщества», — говорилось в IV статье Закона о принципах национального движения от 17 мая 1958 г. вторая причина жесткого унитаризма — стремление противостоять требованиям автономии в двух наиболее крупных регионах (Страна басков и Каталония), в которых оппозиция франкизму была наиболее сильной в стране и доходила до вооруженной борьбы.
Конститу 1978 г. разрешила национальную проблему, предоставив статус автономии составным частям Испании (раздел VIII, статьи 137 — 158) Была распределена компетенция между центром и автономными сообществами. В настоящее время территория страны включает муниципалитеты, провинции и автономные сообщества. Эти единицы управляются своими органами. Конститу точно не указала перечня автономных сообществ; каждое из них должно само выработать свой статут, но в рамках действующего основного закона. В настоящее время имеется 17 таких сообществ. Статья 149 содержит перечень областей регулирования, в которых могущую быть включенной в статут автономного сообщества. сообщества, которые получили автономию с соблюдением специальной процедуры статья 151 конституции (Каталония, Страна басков, Голисия и Андалузия) также обладают правом на полномочия, статьей 149 не отнесенной исключительно к ведению государства и на полномочия, не перечисленные в статьях 148 и 149 конституции.
Закрепленная в конституции структура государственных органов относительно проста: функции главы государства принадлежат королю, законодательная власть — Генеральным кортесам, исполнительная — правительству; Конституционный Суд — орган конституционной юстиции.
Вопрос о монархии был предметом многочисленных дебатов при создании конституции и большинство политических партий выступали за учреждение этого института. только Испанская рабочая социалистическая партия и ее союзники, в частности, социалисты Каталонии, требовали введения республиканской формы правления. По их мнению, должна быть восстановлена именно эта форма правления, упраздненная гражданской войной и франкизмом. Исходя из формальных положений конституции, вытекает, что невыборная Монархия противоречит провозглашенным принципам национального суверенитета и демократии. Против учреждения монархии был использован и тот аргумент, что пост монарха был учрежден Ф. Франко.
За монархическую форму правления высказались наиболее значительные политические партии страны, включая Коммунистическую. Они приводили несколько доводов: прежде всего монархия является традиционной формой правления страны; существование монархии не противоречит принципам демократии и принципу национального суверенитета, и лучшим тому подтверждением является практика ряда западноевропейских стран, в которых наиболее развитый демократизм существует при очень «старых» по времени монархиях. Кроме того, на референдуме по закону о политической реформе и на выборах Кортесов 1977 г. большинство избирателей благоприятно относились к монархии, и речь, таким образом, шла не о монархии в традиционном смысле, а о монархии нового типа, которую затем испанский народ одобрит при принятии конституции. кроме того, нельзя было не учитывать и тот немаловажный факт, что король сыграл весьма важную роль сразу же после смерти Ф. Франко при переходе к демократическому пути развития страны. Многие из конституционных положений 1978 г. о короне было перенесено из предшествующих основных законов. Так, нормы о вакантности трона (абз. 3 ст. 57) дословно взяты из акта 1812 г., повторенных в последующих основных законах. Институт регентства и опеки воспроизведен из акта 1845 г. и т.д.
Испанский парламент — Генеральные кортесы, — включающие Конгресс депутатов и Сенат, в целом следует западноевропейской модели и коренным образом отличается от квазипарламента, существовавшего при Ф. Франко. Члены Кортесов — прокурадоры — принадлежали к пяти основным категориям, из которых только одна избиралась прямым голосованием:
1. члены по праву (всего 125 или почти четверть палаты); в эту группу входило 19 членов правительства, 99 национальных советников, председатели высшего трибунала юстиции, государственного совета, Высшего совета военной юстиции. Счетного трибунала и Совета национальной экономики, президента Испанского института и Высшего совета научных исследований;
2. двадцать пять членов, назначавшихся главой государства;
3. 114 представителей территориальных коллективов (муниципалитетов и провинциальных депутаций), которые, следовательно, избирались косвенным путем; 156 представителей «органических единиц» — профсоюзов (150), профессиональных корпораций. Испанского института, Высшего совета научных исследований, ректоры университетов; 4. 104 представителя от семей. Они были единственными, кто избирался прямым голосованием, но не всеми избирателями, а только главами семей и замужними женщинами.
Испанские Кортесы по конституции 1978 г. формируются всеобщими, прямыми и равными выборами при тайном голосовании, причем нижняя палата — Конгресс депутатов избирается по пропорциональной системе, а Сенат — палата территориального представительства — по такой же системе, но каждая провинция представлена четырьмя сенаторами, а некоторые острова имеют иное представительство.
Из особенностей организации палат Генеральных кортесов следует указать на существование постоянных депутатских комиссий из 21 члена в каждой из них; они осуществляют полномочия палат, когда те распущены или их полномочия истекли, или если палаты не созваны. постоянные депутатские комиссии имеют право требовать созыва палат на чрезвычайные сессии (п. 2 ст. 73 ); когда Генеральные кортесы распущены или их мандат истек, то эти комиссии принимают декреты-законы, которые им передаются правительством (п. 2 ст. 86); эти комиссии, кроме того, информируются правительством при объявлении состояния угрозы и введения осадного положения (пп. 2 и 4 ст. 116). В межсессионный период названные комиссии осуществляют все полномочия Генеральных кортесов. Они отчитываются перед палатами о принятых решениях.
наиболее прогрессивным новшеством в конституции 1978 г. считается учреждение Конституционного суда, продолжившего традиции соответствующего органа Второй республики. основной закон 1931 г. создал Суд конституционных гарантий, деятельность которого была прервана гражданской войной. Конституционный Суд коренным образом отличается от института надзора, образованного Ф. Франко в 1967 г., особенностью которого было не наблюдение за соподчиненностью и соответствием юридических норм основному закону страны, а наблюдение за соответствием таких норм идеологическим установкам франкизма. Высшим органом надзора был Совет королевства, который доводил рассматриваемое дело до сведения главы государства (т. е. Ф. Франко).
Конституционный суд обладает широкой компетенцией и рассматривает не только соответствие актов (органических законов, простых законов, статутов автономных сообществ, международных договоров, регламентов палат Генеральных кортесов, законов, актов и нормативных положений, имеющих силу закона, автономных сообществ) конституции, но и жалобы и ходатайства граждан на нарушение их конституционных прав и свобод. Суд разбирает конфликты о распределении компетенции между государством и автономными сообществами или различными сообществами, а также конфликты между конституционными органами государства (последняя компетенция предоставлена органическим законом от 3 октября 1979 г.), т. е. между правительством, Конгрессом депутатов, Сенатом, Генеральным советом судебной власти, и обладает некоторыми другими полномочиями (например, в предварительном порядке рассматривает проекты статутов автономных сообществ).
В конституции 1978 г. достаточно широко представлены нормы, регулирующие отношения Испании в международной сфере. Кроме специального раздела (ст. 93 — 96) «О международных договорах», она содержит и другие положения. правда, конституция весьма в лапидарной форме выразила свои руководящие внешнеполитические принципы, указав в преамбуле о стремлении испанского народа «сотрудничать с народами Земли в укреплении мирных отношений и совместных действий». такая форма указывает на борьбу при выработке конституции. вместе с тем основной закон 1978 г. достаточно подробно для документа такого уровня регулирует процедуру заключения международных договоров, говорит о правовом положении иностранцев, об экстрадикции и праве убежища (ст. 13), устанавливает правила о соотношении международно-правовых и внутригосударственных норм, об участии страны в международных организациях, включая и наднациональные.
В целом основной закон 1978 г. отразил основные тенденции конституционного развития послевоенной Европы: нововведения заметны во всех частях конституции: в правах и свободах граждан, в структуре центральных органов власти, во взаимоотношениях парламента и правительства, в учреждении и компетенции органа конституционной юстиции, во включении международно-правовых положений. В то же время этот акт содержит и национальные черты и решает проблемы собственно испанского происхождения (например, национальный вопрос).